Una década en la integración de Sudamérica: límites y
perspectivas en salud
Marcela Belardo
La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) es un
intento de instauración de un paradigma alternativo en materia de integración de los 12 países de la región. La creación de
este organismo internacional respondió a una visión geopolítica basada en principios
como independencia, soberanía, solidaridad y complementariedad entre los
países-miembros. Esta iniciativa de carácter eminentemente político e
intergubernamental surgió con la finalidad de generar autonomía regional en una
gran diversidad de aspectos (salud, defensa, infraestructura, energía,
educación, desarrollo social y cultural, etc.), potenciando la escala y los
esfuerzos individuales, y con el propósito de sentar posiciones comunes en el
escenario mundial. A una década de existencia a favor de la integración, la
experiencia de UNASUR hoy parece verse amenazada por el surgimiento de líderes
conservadores en la región.
Entre 2011-2016 el mayor financista de UNASUR fue Ecuador a través de
las cuotas anuales y fundamentalmente a través de la construcción de su sede
radicada en Quito. En un segundo lugar se posicionó Brasil y en tercer lugar
Argentina.
En el 2017 el principal contribuyente de UNASUR fue Brasil con casi un
40% del monto total, y le siguieron Argentina (16,52%) y Venezuela (11,60%). A
pesar del golpe parlamentario en Brasil con la consecuente instauración de un
gobierno anti-popular y el triunfo de un gobierno conservador en Argentina, ambos
países continúan siendo los mayores financiadores del organismo. Venezuela, que
atraviesa una importante crisis política y económica, aún así continua
priorizando el proyecto que fuera una de las principales banderas de la
revolución bolivariana.
En el marco de los principios rectores del organismo (respeto a la
soberanía, autodeterminación de los pueblos, democracia, derechos humanos, etc.)
se crea en 2008 el Consejo de Salud Suramericano (CSS) para
promover políticas comunes y actividades coordinadas entre los países miembros. Esta instancia, integrada por los 12 ministros de salud de
los países-miembros, fija los objetivos en materia de salud a partir de planes
quinquenales. El Consejo está integrado por cinco Grupos Técnicos[1]
y por seis redes estructurantes[2]
compuestas por diferentes instituciones. Esta agenda de salud suramericana
supone un modelo de cooperación horizontal que implica que todos los
representantes de los países deben consensuar las futuras políticas de alcance
regional. UNASUR cuenta con dos estructuras permanentes de trabajo: una que
depende del Consejo de Defensa y otra dependiente del Consejo de Salud. El
Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS) surgió en 2010 como una
estructura de apoyo permanente para generar información
y producir conocimiento, formar líderes en salud y asesorar técnicamente y
posibilitar la formulación de políticas innovadoras de gestión para las
instituciones y sistemas de salud de los países-miembros. En 2016 su estructura se consolidó, incorporando un mayor
número de especialistas a su staff permanente.
Del total del presupuesto anual ordinario de UNASUR que ronda unos 10 millones
de dólares, un 10% se destina al área de Salud.[3]
Según datos oficiales, la inversión en proyectos para el año 2013 fue de un
millón de dólares[4] y en 2016 fue de 709,3 mil
dólares.[5]
Las iniciativas del ISAGS son diversas (talleres, reuniones, seminarios,
proyectos de investigación, elaboración de documentos técnicos) pero se pueden
destacar tres proyectos (financiados a través del Fondo de Iniciativas Comunes
de UNASUR que son aportes exclusivos de los Estados- miembro): el Banco de
Precios de Medicamentos (140 mil dólares, finalizado); el Mapeo de capacidades
productivas de medicamentos (83 mil dólares, recientemente iniciado) y el Plan
Integran para el cáncer de cuello de útero (200 mil dólares, a la espera de
aprobación).
En junio de 2017 se realizó una reunión entre los miembros del MERCOSUR,
en la cual se analizó la compra conjunta de medicamentos para HIV, hepatitis C
y medicamentos oncológicos. Según algunas estimaciones, esta compra conjunta podría
significar una ahorro del 33% en relación a las compras realizadas
individualmente. Otras acciones destacadas fueron los posicionamientos comunes de
la región ante la OMS en lo concerniente a acceso a medicamentos, reforma de la
OMS y sus asuntos administrativos y financieros, sistemas de salud universales,
vigilancia y respuesta, y recursos humanos en salud.
A 10 años del surgimiento de UNASUR podemos decir que la salud tuvo un
lugar destacado en su agenda. En términos geopolíticos más generales, Brasil
fue uno de los países que motorizó las relaciones de cooperación con los países
del Sur a través de su vigorosa y dinámica diplomacia (aunque también con una política
intervencionista como en el caso de Haití). Asimismo, durante los gobiernos
de 2003-2015, la salud tuvo un rol
destacado en la agenda de la política externa brasilera, principalmente en lo
que concierne al rol de diferentes instituciones (universidades, centros de
investigación, escuelas de salud pública, ministerio de salud, etc.) en la
formación académica y técnica para fortalecer los sistemas de salud de la
región.
Venezuela ha sido otro pilar fundamental, aportando los valores y
principios democráticos que han caracterizado al organismo. Esos valores, principios
y enfoques alternativos en salud (salud como derecho humano y no como mercancía,
énfasis en el enfoque de los determinantes sociales de la salud, privilegio de los
sistemas universales de salud por sobre la cobertura universal de salud) se incorporaron
al organismo gracias a los esfuerzos intelectuales y militantes de un grupo de
profesionales comprometidos, pertenecientes a la larga tradición de la medicina
social latinoamericana/salud colectiva, quienes visualizaron una oportunidad
para incidir tanto a nivel nacional como regional.
Este marco conceptual permite que UNASUR-Salud debata lineamientos de
política sanitaria en lugar de “programas” para enfermedades específicas, como tradicionalmente
lo hace la Organización Panamericana de la Salud (OPS), lo que lleva a que en nuestro
se países se impongan programas "enlatados" diseñados en Washington.
Lograr posiciones conjuntas ante organismos internacionales como OMS y
OPS fortalece nuestra región al contar con una mayor incidencia y margen de
negociación. Por su parte, la decisión de que UNASUR se financie exclusivamente
con los aportes de los países, colocando fuertes restricciones a fondos de
terceros (con excepción de que todos los cancilleres decidan lo contrario)
también ha sido una decisión acertada. Por último, que las decisiones se adopten
por consenso ha generado que esas decisiones adquieran mayor peso político y
legitimidad.
No obstante, algunas de las fortalezas que señalamos anteriormente
pueden convertirse en debilidades o limitaciones. El hecho de que las decisiones
sobre políticas se adopten por unanimidad otorga mayor poder y legitimidad a
las medidas. Sin embargo, cuando la representación política de los países-miembros
cambia significativamente, forzosamente la UNASUR, en un contexto de intereses diferentes
y visiones ideológicas contrapuestas, puede ingresar en una situación de
estancamiento. Por ejemplo, UNASUR no tiene Secretario General desde hace un
año, cuando Ernesto Samper finalizó su mandato en enero de 2017.
Respecto a la recomendación de políticas públicas, los organismos
regionales armonizan enfoques pero no son ámbitos ejecutores de políticas ni
sus propuestas tienen fuerza de ley. Luego, pueden existir consensos generales,
pero cada país instrumenta ese consenso de manera diferente, hasta opuesta. Por
ejemplo, existe consenso general acerca de la necesidad de la universalización
de la salud. Sin embargo, Argentina interpreta esta universalización de un modo
muy diferente de cómo lo hace Bolivia.
Pese a los grandes objetivos proclamados, el financiamiento destinado a
los proyectos comunes de salud ha sido notoriamente exiguo. Asimismo, si bien
se realizó un estudio (banco de precios de medicamentos) para determinar la
factibilidad y potenciales beneficios de la compra conjunta por parte de los
gobiernos de UNASUR de medicamentos de alto costo, llegándose a la conclusión
de que tal medida permitiría un considerable ahorro de recursos públicos a los
países miembros, hasta el momento tal iniciativa aún no fue puesta en funcionamiento.
En suma, no parece existir correspondencia entre los objetivos proclamados y
las acciones adoptadas, tanto a nivel de políticas concretas como de los montos
del financiamiento asignado.
Por último, a pesar de que varios artículos del Tratado Constitutivo de
la UNASUR proclaman la participación ciudadana en salud no se efectivizó ni
institucionalizó esa participación popular. Este hecho resulta aún más grave en
un contexto de retrocesos democráticos y de re-instauración de gobiernos
conservadores en la región.
[1] Los Grupos Técnicos son: Red de Vigilancia y
Respuesta en Salud; Desarrollo de Sistemas de Salud Universales, Promoción de
la Salud y Acción sobre los Determinantes Sociales, Acceso Universal a Medicamentos
y Desarrollo y Gestión de Recursos Humanos
[2] Las redes estructurantes son: Red de
Institutos Nacionales de Salud (RINS), Red de Escuelas Técnica en Salud de
Unasur (RETS), Red de Institutos e Instituciones Nacionales de Cáncer (RINC), Red
de Escuelas de Salud Pública de Unasur (RESP), Red de Gestión del Riesgo de
Desastres y Red de Oficinas de Relaciones Internacionales y de Cooperación Internacional
en Salud (REDSSUR-ORIS).
[3] Ver “Presupuesto de gastos y aplicaciones financieras por programas
y partidas del ISAGS”. Disponible en: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_integracao/docs_UNASUL/RES014.2016.pdf
[4] Disponible en: https://repo.unasursg.org/alfresco/service/unasursg/documents/content/UNASUR_CMRE_RESOLUCION_No_20_2012__PRESUPUESTO_DEL_INSTITUTO_SURAMERICANO_DE_GOBIERNO_EN_SALUD_(ISAGS)_DEL_CONSEJO_DE_SALUD_SURAMERICANO.pdf?noderef=3a3d5401-b352-425f-b311-3961b7f41bc9
[5] Disponible en: https://repo.unasursg.org/alfresco/service/unasursg/documents/content/UNASUR_CSS_DECLARACION_No_03_2015__APROBAR_EL_PLAN_OPERATIVO_ANUAL_Y_PRESUPUESTO_DETALLADO_PARA_EL_A%C3%91O_DE_2016_(POA_2016)_DEL_INSTITUTO_SURAMERICANO_DE_GOBIERNO_EN_SALUD_(ISAGS).pdf?noderef=28a161a0-a25e-4663-8b3b-5ca67787bfc3
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